دبیرخانه همایش ملی «قانون و قانون‌گذاری در اندیشه شهید حضرت آیت‌الله العظمی امام خامنه‌ای» در گفت‌وگویی با آیت‌الله عباس کعبی، عضو هیئت رئیسه مجلس خبرگان رهبری و مدرس حوزه و دانشگاه به بررسی جایگاه قانون و قانون‌گذاری در منظومه فکری رهبر شهید انقلاب، آسیب‌های نظام قانون‌گذاری و الزامات تحول در چرخه قانون‌گذاری و حکمرانی پرداخت.

مشروح این مصاحبه و گفتگو به شرح زیر است:

دبیرخانه همایش: قانون و قانون‌گذاری در اندیشه رهبر شهید انقلاب چه جایگاهی دارد و از چه منظری باید به این موضوع نگریست؟

آیت‌الله عباس کعبی: حضرت آیت‌الله العظمی امام خامنه‌ای(رضوان‌الله‌تعالی‌علیه) به قانون و قانون‌گذاری صرفاً از منظر تولید و تصویب یک متن حقوقی نگاه نمی‌کنند، بلکه قانون را از دریچه تحقق اهداف، وظایف، مأموریت‌ها و رسالت‌های نظام جمهوری اسلامی و انقلاب اسلامی مورد توجه قرار می‌دهند.

از این منظر، اگر قانون و قانون‌گذاری و حتی سایر بخش‌های نظام در حد ساختار متوقف شوند و نتوانند تحول ایجاد کنند و اهداف نظام را محقق سازند، مطلوب نیستند. ایشان بارها بر این نکته تأکید کرده‌اند که نباید به شکل ظاهری نظام اکتفا کرد، بلکه باید محتوای جمهوری اسلامی و کارآمدی آن در تحقق اهداف انقلاب اسلامی مورد توجه قرار گیرد.

یکی از نکات مهمی که ایشان درباره وضعیت نظام مطرح کرده‌اند، این است که مرحله اول انقلاب اسلامی، یعنی ایجاد و تثبیت نظام، پشت سر گذاشته شده، اما در تحقق دولت اسلامی و کشور اسلامی همچنان با فاصله از وضع مطلوب مواجه هستیم. از همین منظر، قانون‌گذاری نیز باید به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزارهای تحول در حکمرانی مورد توجه قرار گیرد.

دبیرخانه همایش: با این نگاه، مهم‌ترین مسئله نظام قانون‌گذاری کشور چیست؟

آیت‌الله عباس کعبی: به نظر می‌رسد یکی از مسائل اساسی این است که هنوز به یک نظام مطلوب و کیفی برای «چرخه قانون» مبتنی بر فرآیند تحول در حکمرانی نرسیده‌ایم.

البته قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سازوکارهای مهمی را برای قانون‌گذاری، نظارت بر قوانین و حل اختلافات پیش‌بینی کرده است. صلاحیت مجلس شورای اسلامی در وضع قانون، نظارت شورای نگهبان، نقش سیاست‌های کلی نظام و سازوکارهای مربوط به حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان، همگی در قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته‌اند. در قوانین عادی نیز برای تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور ظرفیت‌هایی ایجاد شده است.

اما مسئله این است که این مجموعه هنوز به یک «چرخه منسجم قانون‌گذاری» که از مسئله‌شناسی آغاز شود، به موضوع‌شناسی و سیاست‌گذاری برسد، آثار قانون را ارزیابی کند، قابلیت اجرای آن را بسنجد و پس از اجرا نیز بازخوردهای لازم را دریافت کند، تبدیل نشده است.

از نگاه رهبر شهید انقلاب، قانون نباید صرفاً یک متن تولیدشده و تصویب‌شده باشد. سؤال اصلی این است که این قانون چه تحولی در حکمرانی ایجاد می‌کند و چه گرهی از مشکلات مردم می‌گشاید.

دبیرخانه همایش: مهم‌ترین آسیب‌های موجود در فرآیند قانون‌گذاری را چه می‌دانید؟

آیت‌الله عباس کعبی: در این زمینه می‌توان به چند آسیب اساسی اشاره کرد.

نخست، مسئله‌محور نبودن قانون‌گذاری است. در بسیاری از موارد، فرآیند قانون‌گذاری با طرح و لایحه آغاز می‌شود، در حالی که باید پیش از آن مشخص شود مسئله دقیقاً چیست، منشأ آن کجاست، چه ابعادی دارد، چرا قوانین موجود برای حل آن کفایت نمی‌کنند و آیا اساساً برای حل آن مسئله به قانون جدید نیاز داریم یا ابزارهای غیرتقنینی می‌تواند مؤثرتر باشد.

آسیب دوم، ضعف موضوع‌شناسی روزآمد است. در مسائل جدیدی مانند هوش مصنوعی، اقتصاد دیجیتال، بانکداری نوین، داده‌پردازی، فناوری‌های زیستی، امنیت سایبری، اقتصاد پلتفرمی و حکمرانی منابع طبیعی، بدون شناخت دقیق موضوع نمی‌توان قانون کارآمد وضع کرد.

موضوع‌شناسی نیز نباید صرفاً حقوقی یا فقهی باشد، بلکه باید از ظرفیت علوم انسانی، علوم جدید، مدیریت، جامعه‌شناسی و سایر دانش‌های مرتبط استفاده شود. در فقه نیز اصل مهمی وجود دارد که حکم صحیح بدون شناخت صحیح موضوع امکان‌پذیر نیست. بنابراین موضوع‌شناسی باید به یک مرحله رسمی و نظام‌مند در چرخه قانون‌گذاری تبدیل شود.

دبیرخانه همایش: جایگاه فقه حکمرانی در این فرآیند چیست؟

آیت‌الله عباس کعبی: این مسئله، سومین آسیب مهم و در عین حال یکی از ظرفیت‌های ممتاز نظام جمهوری اسلامی است. یکی از ویژگی‌های نظام جمهوری اسلامی امکان پیوند میان فقه، حقوق و حکمرانی است.

اما این پیوند نباید صرفاً در پایان فرآیند قانون‌گذاری و هنگام بررسی شرعی مصوبات ظاهر شود. فقه حکمرانی باید از مرحله موضوع‌شناسی و مصلحت‌شناسی تا سیاست‌گذاری و طراحی قاعده حضور داشته باشد.

به تعبیر دیگر، فقه نباید صرفاً کنترل‌کننده متن نهایی قانون باشد؛ بلکه باید یکی از منابع طراحی سیاست و قانون نیز باشد. این همان ظرفیتی است که می‌تواند به شکل‌گیری یک الگوی بومی و اسلامی در خط‌مشی‌گذاری عمومی کمک کند.

دبیرخانه همایش: ارزیابی آثار قانون چه جایگاهی در این الگو دارد؟

آیت‌الله عباس کعبی: یکی دیگر از آسیب‌های جدی، فقدان ارزیابی جامع آثار قانون است. ممکن است یک قانون از نظر حقوقی صحیح باشد، خلاف شرع و قانون اساسی نباشد، اما آثار اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا محیط‌زیستی نامطلوبی ایجاد کند.

بنابراین، قانون‌گذاری باید علاوه بر بررسی حقوقی و شرعی، از منظر آثار اقتصادی و اجتماعی نیز ارزیابی شود. باید بررسی کنیم که قانون چه تأثیری بر تولید، سرمایه‌گذاری، خانواده، فرهنگ، محیط زیست، عدالت، مناطق مختلف کشور و حتی نسل‌های آینده خواهد داشت.

به همین دلیل، در نظام مطلوب باید برای قوانین، حسب موضوع، پیوست‌های لازم از جمله پیوست عدالت، فرهنگی، اقتصادی و کارآمدی پیش‌بینی شود.

دبیرخانه همایش: یکی از مسائل مهم، فاصله میان تصویب قانون و اجرای آن است. در این زمینه چه باید کرد؟

آیت‌الله عباس کعبی: قانون زمانی موفق است که قابلیت اجرا داشته باشد. گاهی قانونی تصویب می‌شود، اما زیرساخت اجرایی، منابع مالی، نیروی انسانی یا آیین‌نامه‌های لازم برای اجرای آن فراهم نشده است.

بنابراین، پیش از تصویب قانون باید مشخص شود مجری آن چه نهادی است، منابع مالی آن چگونه تأمین خواهد شد، زیرساخت اجرایی وجود دارد یا خیر، چه نیروی انسانی نیاز است و چه آیین‌نامه‌هایی باید تدوین شود.

در برخی قوانین سال‌ها از زمان تصویب گذشته، اما هنوز بخشی از آیین‌نامه‌های اجرایی آنها تصویب نشده است. این وضعیت نشان می‌دهد که قابلیت اجرا باید به یکی از ارکان اصلی چرخه قانون‌گذاری تبدیل شود.

دبیرخانه همایش: تنقیح قوانین و ارزیابی پسینی را چگونه باید در این چرخه دید؟

آیت‌الله عباس کعبی: تورم و پراکندگی قوانین یکی دیگر از آسیب‌های نظام حقوقی کشور است. وجود قوانین متعدد، پراکنده و گاه متعارض، هزینه حقوقی اجرای امور کشور را افزایش می‌دهد. اگرچه سال‌هاست موضوع تنقیح قوانین مورد توجه قرار گرفته و ساختارهایی نیز برای آن ایجاد شده، اما همچنان نیازمند یک نظام مستمر و هوشمند تنقیح قوانین هستیم.

از سوی دیگر، ارزیابی پسینی قانون نیز باید جدی گرفته شود. پس از تصویب و اجرای قانون، نباید فرآیند قانون‌گذاری پایان‌یافته تلقی شود. باید بررسی کنیم که قانون تا چه اندازه اجرا شده، اهداف آن محقق شده یا خیر، چه آثار واقعی داشته و آیا نیازمند اصلاح، ادغام یا نسخ است.

قانون نباید یک محصول نهایی و ثابت تلقی شود؛ بلکه باید بخشی از یک چرخه باشد؛ چرخه‌ای دارای ورودی، فرآیند، خروجی و بازخورد. بازخوردهای مرحله اجرا برای اصلاح و ارتقای قوانین بسیار مهم است.

دبیرخانه همایش: سیاست‌های کلی نظام چه نقشی در این فرآیند دارند؟

آیت‌الله عباس کعبی: یکی دیگر از آسیب‌ها، ضعف ارتباط فرآیندی میان سیاست‌های کلی و قانون‌گذاری است. سیاست‌های کلی نباید صرفاً در مقدمه یا متن قانون مورد اشاره قرار گیرند.

سیاست کلی باید به فرآیند، شاخص، مسئول، زمان‌بندی و سازوکار ارزیابی تبدیل شود. اینکه صرفاً گفته شود یک قانون با سیاست‌های کلی نظام منطبق است، کافی نیست. باید مشخص شود این انطباق در فرآیند قانون‌گذاری چگونه ایجاد شده و چگونه قابل ارزیابی است.

بنابراین، سیاست‌های کلی نظام در حوزه قانون‌گذاری باید به فرآیندسازی، شاخص‌گذاری، تعیین مسئول و زمان‌بندی منجر شوند.

دبیرخانه همایش: اگر بخواهیم فاصله وضع موجود و وضع مطلوب را به‌صورت خلاصه ترسیم کنیم، چه تفاوت‌هایی وجود دارد؟

آیت‌الله عباس کعبی: در وضع موجود، قانون‌گذاری غالباً با طرح و لایحه آغاز می‌شود؛ در حالی که در وضع مطلوب باید با مسئله‌شناسی آغاز شود.

در وضع موجود، موضوع‌شناسی محدود و غیرنظام‌مند است؛ در حالی که در وضع مطلوب باید موضوع‌شناسی نظام‌مند و روزآمد، با بهره‌گیری از فقه حکمرانی و دانش‌های مرتبط انجام شود.

در وضع موجود، فقه عمدتاً در مرحله کنترل شرعی مصوبه حضور دارد؛ در حالی که در وضع مطلوب باید فقه حکمرانی از آغاز فرآیند، یعنی مسئله‌شناسی و موضوع‌شناسی، حضور داشته باشد.

در وضع موجود، ارزیابی آثار قانون عمدتاً محدود به جنبه‌های مالی است؛ در حالی که در وضع مطلوب باید آثار اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، محیط‌زیستی، عدالت و کارآمدی نیز ارزیابی شود.

در وضع موجود، مردم عمدتاً مخاطب قانون هستند؛ اما در وضع مطلوب، مردم و ذی‌نفعان باید در فرآیند قانون‌گذاری مشارکت‌کننده باشند.

در وضع موجود، تنقیح قوانین با پراکندگی و کاستی‌هایی مواجه است؛ در وضع مطلوب، تنقیح باید مستمر و هوشمند باشد.

همچنین در وضع موجود، ارزیابی پسینی محدود است؛ اما در وضع مطلوب، ارزیابی پسینی باید الزامی و دوره‌ای باشد.

در نهایت، تفاوت اساسی این است که امروز چرخه قانون‌گذاری عمدتاً متن‌محور است، اما در الگوی مطلوب باید به یک چرخه فرآیندمحور و حکمرانی‌محور تبدیل شود.

دبیرخانه همایش: در پایان، مهم‌ترین مطالبه‌ای که از برگزاری این همایش دارید چیست؟

آیت‌الله عباس کعبی: مهم‌ترین مسئله این است که قانون‌گذاری را از یک فرآیند صرفاً متن‌محور به یک فرآیند مسئله‌محور، موضوع‌محور، فقه‌محور، ارزیابی‌محور و در نهایت حکمرانی‌محور تبدیل کنیم.

سیاست‌های کلی نظام در حوزه قانون‌گذاری و تأکیدات رهبر شهید انقلاب می‌تواند مبنای مهمی برای این تحول باشد. باید ظرفیت‌های موجود قانون اساسی و نهادهای قانونی را در چارچوب صلاحیت‌های خود حفظ کنیم، اما در درون همین ساختار، معماری جدیدی برای چرخه قانون ایجاد کنیم؛ معماری‌ای که از شناخت مسئله و موضوع آغاز شود، به طراحی و تصویب قانون برسد، قابلیت اجرای آن را تضمین کند و پس از اجرا نیز با ارزیابی و دریافت بازخورد، امکان اصلاح و بهبود مستمر قانون را فراهم سازد.

به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین اهداف همایش ملی «قانون و قانون‌گذاری در اندیشه شهید حضرت آیت‌الله العظمی امام خامنه‌ای» نیز باید تبیین همین مسیر و فراهم کردن زمینه گفت‌وگوی علمی برای دستیابی به الگوی مطلوب قانون‌گذاری و تحول در حکمرانی باشد.